近幾年時(shí)間里，我國政府提出在國內(nèi)建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)、推廣PPP模式和在國際合作發(fā)展上的“一帶一路”倡議，亞投行的籌建，極大地激發(fā)了我國企業(yè)投身國內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新一輪投資熱潮。為推廣PPP模式，國務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委等部委先后頒布了一系列的政策、法規(guī)，用以促進(jìn)和規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域PPP模式的運(yùn)用。與此同時(shí)，財(cái)政部還相繼公布了四批全國性的PPP示范項(xiàng)目。根據(jù)中國財(cái)政部的相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年12月31日，全國入庫項(xiàng)目數(shù)量達(dá)14059個(gè)，項(xiàng)目規(guī)模共17.74萬億元。2018年1-6月，PPP項(xiàng)目的投資額也已經(jīng)超過1.63萬億。同樣，隨著“一帶一路”倡議涉及的相關(guān)項(xiàng)目的落實(shí)，中國海外PPP項(xiàng)目的投資、工程建設(shè)也開始爆發(fā)式發(fā)展，并帶動(dòng)了國內(nèi)基建企業(yè)走出去的步伐。根據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，2017年全年，我國境內(nèi)投資者共對(duì)全球174個(gè)國家和地區(qū)的6236家境外企業(yè)新增非金融類直接投資，累計(jì)實(shí)現(xiàn)投資額1200.8億美元，對(duì)“一帶一路”相關(guān)國家的新增投資額合計(jì)143.6億美元，在“一帶一路”沿線的61個(gè)國家新簽對(duì)外承包工程合同額1443.2億美元。而2018年1-5月，對(duì)外非金融類直接投資累計(jì)已達(dá)478.9億美元，對(duì)外承包工程完成營業(yè)額568.8億美元，新簽合同額達(dá)854.9億美元。對(duì)于大中型能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)，實(shí)踐中有著多種不同的運(yùn)作模式，其中的PPP方式有著較為明顯的優(yōu)勢，具體操作上又以項(xiàng)目融資最為典型。PPP項(xiàng)目，特別是需要授予特許經(jīng)營權(quán)的項(xiàng)目的推廣運(yùn)行涉及社會(huì)公眾的利益，因此，政府的支持至關(guān)重要。就目前來看，在立法尚不完備的情況下，中國的PPP項(xiàng)目實(shí)施更加依賴于政策層面的指引。而政策本身的不穩(wěn)定性、效力層級(jí)較低的現(xiàn)狀對(duì)于PPP模式的推廣、投資人的投資積極性和保障、政府違約的約束等都有不可忽略的消極影響。

在PPP項(xiàng)目、特許權(quán)經(jīng)營項(xiàng)目中，資金來源和融資渠道是首要的考慮因素。但就具體的項(xiàng)目實(shí)施而言，能否采用PPP模式、是否采用項(xiàng)目融資方式、是否以授予特許權(quán)方式則不僅需要結(jié)合項(xiàng)目的特征進(jìn)行分析，還需要考慮法律法規(guī)的規(guī)定以及政府的產(chǎn)業(yè)政策指引。而且，除了傳統(tǒng)的貸款模式外，諸如基金介入、資產(chǎn)證券化等新型投融資模式在大中型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)中也發(fā)揮著越來越重要的作用，這些都會(huì)涉及采購前的交易結(jié)構(gòu)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)、政府審核等問題，其中必然需要項(xiàng)目各方主體密切關(guān)注法律、法規(guī)的規(guī)定和發(fā)展動(dòng)向。

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的采購環(huán)節(jié)也是影響項(xiàng)目實(shí)施的重要內(nèi)容。目前中國的大多數(shù)PPP模式都涉及政府資金的使用和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的工程建設(shè)，這就使得在PPP模式下就必然要兼顧政府采購體系和工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)體系，而現(xiàn)有的法律、行政法規(guī)等規(guī)定存在不一致、不和諧、不完善的地方，各部委和項(xiàng)目所在地的法規(guī)、規(guī)章制度等缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這就導(dǎo)致了法律適用的矛盾和沖突，并且給PPP的實(shí)踐操作帶來了一定困難，有待進(jìn)一步改進(jìn)。

另外，通常情況下，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都會(huì)設(shè)立項(xiàng)目公司作為實(shí)施主體，但是，問題在于是否每一個(gè)融資項(xiàng)目，尤其是以PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目都必須設(shè)立項(xiàng)目公司。而一旦設(shè)立項(xiàng)目公司則又必然涉及相應(yīng)的股東身份認(rèn)定、股權(quán)、利益分配、公司治理、股權(quán)轉(zhuǎn)讓和退出，甚至是破產(chǎn)、清算等一系列法律事務(wù)的安排。

由于大中型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資和PPP模式運(yùn)作屬于典型的復(fù)雜商業(yè)交易，所涉主體廣泛、涉及金額巨大、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，需要憑借一系列的法律文件將項(xiàng)目參與各方的權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任等進(jìn)行公平、合理的分配、承擔(dān)和銜接，以最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資、PPP項(xiàng)目的初衷和各方的交易目標(biāo)，故而其法律關(guān)系和法律問題較一般的商業(yè)活動(dòng)、融資、傳統(tǒng)的施工承包方式更為復(fù)雜多樣，涵蓋了交易、管理和爭議的各個(gè)環(huán)節(jié)。在這種情況下，項(xiàng)目合同架構(gòu)和體系就顯得尤為重要，任何一個(gè)合同或者環(huán)節(jié)的問題，都有可能影響項(xiàng)目的順利實(shí)施，并引發(fā)連環(huán)爭議。

另外，筆者認(rèn)為更需要關(guān)注的是，從根本上來講，PPP模式是一種為了轉(zhuǎn)變政府職能、提供社會(huì)公眾服務(wù)而采用的采購方式，從本質(zhì)上來看是為了推動(dòng)和完善政府在社會(huì)公共治理方面的改革。這就要求PPP模式應(yīng)當(dāng)立足于提供服務(wù)，而不是簡單地融資和建設(shè)。但就目前的國內(nèi)實(shí)踐來看，在大規(guī)模推廣和運(yùn)用PPP模式的過程中，出現(xiàn)了魚龍混雜的現(xiàn)象，各地涉及違規(guī)舉債、違法融資、規(guī)避招投標(biāo)、拖欠工程款等問題層出不窮，偏重基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)而忽視運(yùn)營服務(wù)，片面強(qiáng)調(diào)PPP的融資功能而忽略其提供公共服務(wù)功能的本質(zhì)，在一定程度上背離了推廣和發(fā)展PPP模式的初衷。

事實(shí)上，PPP模式并非萬能良藥，它也有自身的特點(diǎn)和弊端，也并非所有的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目都適用此模式。PPP的推廣也不意味著消滅其他可行的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的融資、建設(shè)模式。在大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，尤其是在一些沒有現(xiàn)金流收入的民生項(xiàng)目中，政府的資金支持仍然是項(xiàng)目最終的歸屬，在大舉進(jìn)行PPP模式的情況下，后續(xù)如何償還投入具體項(xiàng)目中的社會(huì)資本也是應(yīng)當(dāng)提前考慮的問題之一。筆者認(rèn)為，在不久的將來，PPP有可能沿著區(qū)別對(duì)待的趨勢和方向發(fā)展，即對(duì)于有現(xiàn)金流的項(xiàng)目將采用傳統(tǒng)的項(xiàng)目融資方式進(jìn)行，以有限或者無限追索為基礎(chǔ)和核心；對(duì)于沒有現(xiàn)金流或者現(xiàn)金流不足的項(xiàng)目則采用目前的PPP模式或者其他可行的方式進(jìn)行。

基于上述考慮，本書在體例安排上對(duì)PPP和項(xiàng)目融資所涉及的融資、采購、建設(shè)等主要環(huán)節(jié)以及SPV、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目合同體系、爭議解決等相關(guān)法律問題進(jìn)行了分類，并針對(duì)實(shí)務(wù)中各環(huán)節(jié)的程序和實(shí)體法律問題進(jìn)行歸納，通過理論分析和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，以期給讀者提供相應(yīng)的操作指引和思考。當(dāng)然，限于篇幅，本書也僅選取了PPP和項(xiàng)目融資實(shí)務(wù)中的常見和部分疑難法律問題以供讀者探討，并不能涵蓋PPP和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資所涉及的全部問題。筆者認(rèn)為，從事理論研究和實(shí)務(wù)工作的法律專業(yè)人士，對(duì)于項(xiàng)目融資和PPP所涉及的相關(guān)法律問題的探討、思考也不應(yīng)拘泥于具體的法律條文和合同條款本身，必要時(shí)需要超越字面的表述挖掘其背后的深層含義，還可以結(jié)合法律的精神進(jìn)行深層次的思考，運(yùn)用專業(yè)知識(shí)為創(chuàng)造、發(fā)展更為公平、合理的市場環(huán)境、交易行為提供有前瞻性的建議和示范。

此外，由于基礎(chǔ)設(shè)施PPP和項(xiàng)目融資涉及的法律體系和內(nèi)容紛繁復(fù)雜，實(shí)踐又具有多樣性的特點(diǎn)，本書的內(nèi)容無法涵蓋全部法律問題。筆者憑借自己對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的理解和實(shí)踐，獨(dú)自完成本書寫作，保證了全書行文、體系和觀點(diǎn)的統(tǒng)一。但同時(shí)也受限于時(shí)間和寫作水平以及法律的發(fā)展和實(shí)踐的多變性，難免會(huì)有觀點(diǎn)和理解上的錯(cuò)誤以及結(jié)構(gòu)上的疏漏、偏差，敬請(qǐng)廣大讀者朋友批評(píng)指正（作者聯(lián)系方式：linpancg@163.com）。

最后，需要特別說明的是，在“一帶一路”和PPP如火如荼的大環(huán)境下，業(yè)界的理論和實(shí)踐早已今非昔比，本書的完成僅是基于筆者個(gè)人對(duì)于項(xiàng)目融資和PPP的實(shí)踐和理解。本書中的所有觀點(diǎn)也僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)和看法，并不代表任何機(jī)構(gòu)（本人所在律師事務(wù)所或本人所屬的專業(yè)機(jī)構(gòu)等）對(duì)相關(guān)問題的看法和意見。本書中的觀點(diǎn)和建議也不構(gòu)成法律意見、建議的部分或全部。鑒于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資、PPP、建設(shè)領(lǐng)域法律關(guān)系的復(fù)雜性以及法律規(guī)范的不斷修訂和完善，讀者如需要法律支持，建議咨詢專業(yè)律師的意見和建議。